On a appris que, lors de son dernier sommet à Bruxelles, l’Union européenne a décidé d’accorder à l’Ukraine un prêt de 90 milliards d’euros. Cette décision a été annoncée par le président du Conseil européen en exercice, Antonio Costa, qui l’a qualifiée « d’étape cruciale », tandis qu’Emmanuel Macron a évoqué un « très bon sommet pour l’Ukraine ». Bien évidemment Volodymyr Zelensky s’est immédiatement félicité de cette annonce.

Derrière ces déclarations convenues, il convient toutefois d’analyser les enjeux réels et de mesurer les conséquences, notamment pour les contribuables européens et, en particulier, français. Le communiqué officiel laisse d’ailleurs transparaître une certaine retenue, révélatrice d’un compromis pas facile à obtenir à 27 pays. Il apparaît clairement que la décision est en deçà de ce que certains dirigeants européens espéraient ou souhaitaient, d’où sa présentation comme une nouvelle « étape » dans l’engagement croissant de l’Union européenne en faveur de l’Ukraine. Depuis le début du conflit, ce parti pris est clairement assumé, comme en témoigne la présence des drapeaux ukrainiens sur la façade de l’Hôtel de Ville de Paris, trois ans après le début des hostilités.

Malgré cela, la déception est palpable. Emmanuel Macron et le chancelier allemand Friedrich Merz, globalement alignés mais pour des raisons distinctes ou différentes, auraient souhaité aller plus loin dans l’implication européenne. À l’ordre du jour du Conseil européen des 18 et 19 décembre 2025 figurait en effet la question de l’utilisation directe des avoirs russes gelés depuis 2022, pour un montant estimé entre 200 et 210 milliards d’euros.

La France défendait l’idée d’utiliser directement ces avoirs pour financer l’effort de guerre de l’Ukraine. Cette option, qui nécessitait l’unanimité des États membres, a toutefois été rejetée en raison de l’opposition de plusieurs pays, notamment de la Belgique, sur le territoire de laquelle est implantée Euroclear, dépositaire de la majeure partie des fonds souverains russes. Plusieurs États ont exprimé de fortes réticences face à une confiscation jugée contraire au droit international, invoquant des risques importants : poursuites judiciaires engagées par la Russie, représailles économiques et politiques, ainsi qu’une atteinte grave à la crédibilité et à la sécurité du système financier européen. Si certains dirigeants auraient voulu franchir une étape supplémentaire, non pas simplement « cruciale » mais « irréversible », dans l’affrontement avec la Russie, ils en ont été pour leurs frais, cette option a finalement été écartée.

Cette voie étant fermée, une majorité d’États membres, avec la France en première ligne, a imaginé un mécanisme alternatif très ingénieux qui relève de l’ingénierie financière : un prêt à l’Ukraine indirectement adossé aux avoirs russes gelés. Concrètement de quoi s’agit-il : 90 milliards d’euros seront versés à l’Ukraine par tranches en 2026 et 2027, sans intérêt ou à taux zéro comme on dit pour les primo-accédants à la propriété aux revenus modestes. L’Union européenne contractera pour cela un emprunt sur les marchés financiers, garanti par son budget, sous la forme d’euro-obligations – eurobonds – et assumera le paiement des intérêts à la place de l’Ukraine.

Pour rendre ce montage plus acceptable auprès des opinions publiques ce qui ne va pas de soi, l’imagination a été sans limite. Il a été est avancé que l’Ukraine rembourserait ce prêt grâce aux réparations de guerre qui seraient versées par la Russie. Les réparations ! Cela n’est pas sans rappeler le traité de Versailles et les conséquences qui ont suivies. À défaut, les avoirs russes gelés seraient utilisés pour assurer le remboursement. C’est toujours la même idée qui est agitée avec cette obsession des avoirs russes gelés. Il s’agit là d’un retour à une confiscation portant en germe des conflits futurs, d’autant plus que ces avoirs ne produisent pas d’intérêts pour la Russie du fait de leur gel, ce qui constitue en soi une forme de confiscation. Comme l’indique le communiqué de la Présidence de la République, l’objectif est de « sécuriser, dans la durée, l’immobilisation des avoirs souverains russes » et de garantir à l’Ukraine, dès 2026, les moyens nécessaires pour financer son effort de guerre ! C’est une véritable provocation.

Or ce montage repose sur une hypothèse hautement incertaine : le paiement de réparations de guerre par la Russie, même en son temps l’Allemagne de la République de Weimar n’avait pas payé le 1/10^ème des réparations mises à sa charge. Aucun établissement financier sérieux n’accorderait un prêt fondé sur une telle éventualité. En réalité, il s’agit d’un don déguisé, dont le coût final reposera sur les États membres et, en définitive, sur les contribuables européens et français. La répartition a déjà été arrêtée : la contribution de la France s’élèvera à 17 milliards d’euros, celle de l’Allemagne à 25 milliards. La Hongrie, la Slovaquie et la République tchèque ont obtenu une exemption et ne participeront pas à ce financement, en raison de l’absence de consensus et de leur accord arraché.

La décision a été prise à huis clos, sans que la teneur précise des échanges entre dirigeants ne soit connue. À la lecture des déclarations finales, une chose est certaine : cette décision est profondément choquante. En engageant 90 milliards d’euros au profit de l’Ukraine, l’Union européenne accroît encore davantage son implication dans un conflit avec la Russie qui n’est pas le sien mais le résultat de rivalités entre un même peuple. Il convient d’ailleurs de rappeler ce qu’est l’Union européenne : elle n’est pas l’OTAN et n’a pas vocation à être une alliance militaire. Elle constitue avant tout un espace économique : une zone de libre-« échange ou une zone monétaire voire les deux et non une entité politique souveraine, même si certains dirigeants aspirent à la transformer en État fédéral, ce qui ne se fera jamais.

Le fait que le Conseil européen puisse prendre une telle décision pose un problème institutionnel majeur. Cela est déjà vrai pour la Commission européenne, qui tend à dépasser ses compétences, mais cela l’est encore davantage pour le Conseil européen, qui adopte une interprétation de plus en plus extensive de ses pouvoirs. Les chefs d’État et de gouvernement agissent avec une grande liberté, en s’appuyant notamment sur l’article 122 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), lequel permet, sur proposition de la Commission, de prendre des mesures exceptionnelles en cas de circonstances économiques ou financières graves.

Ce texte fait immédiatement penser à l’article 16 de la Constitution française qui vise à faire face à des crises exceptionnelles. Si l’article 122 du TFUE a été utilisé par le passé pour des situations internes à l’Union — crise financière de 2008, pandémie de Covid-19 — son usage récent beaucoup plus large pose problème. En février 2022, l’article 122 a servi de base juridique au gel de 210 milliards d’euros d’actifs souverains russes. Il est aujourd’hui de nouveau invoqué pour financer l’aide à l’Ukraine, alors même que ce pays sauf preuve contraire n’est pas membre de l’Union européenne. Il y a là un détournement manifeste de ce mécanisme d’urgence, en rupture avec son esprit initial.

Ce qui est particulièrement choquant, c’est que le Conseil européen mobilise désormais la capacité d’emprunt de l’Union européenne, garantie par son budget, pour financer l’effort de guerre d’un État extérieur. Un précédent dangereux est ainsi créé. Avec ce mécanisme, la France devra assumer 17 milliards d’euros, sans qu’aucun débat parlementaire n’ait eu lieu, alors même que le budget national n’a pas été adopté. Le Conseil européen agit de facto comme une autorité budgétaire supranationale, capable d’engager les États membres sans contrôle démocratique réel.

Cette décision est d’autant plus incohérente que la dette publique française atteint près de 3 500 milliards d’euros. Dans le même temps, il est demandé aux Français de consentir à des efforts, à des économies et à des hausses d’impôts. L’incohérence est flagrante : soit la situation financière française impose une rigueur stricte, soit elle ne l’impose pas, mais on ne peut soutenir simultanément ces deux discours, sauf à considérer qu’on peut engager les fiances du pays en toute liberté et sans contrôle.

Il faut rappeler que le budget de l’Union européenne est aussi celui de la France, puisqu’il est alimenté par les contributions des États membres, donc par l’impôt perçu de différentes manières. Ce budget européen engage de plus en plus le pays dans une confrontation avec la Russie, au mépris du principe fondamental et essentiel du consentement à l’impôt. L’impôt ne peut être un instrument politique même s’il est de plus en plus utilisé comme tel. Sa finalité est clairement définie : « l’entretien de la force publique et les dépenses d’administration » (article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen). En aucun cas l’impôt ne peut servir à financer la guerre d’un pays étranger. En réalité la décision qui vient d’être prise par le Conseil européen constitue un véritable abus de droit sur la base d’un texte détourné de sa finalité.

François MARGHERITI

Ancien élève de l’ENM

Ancien magistrat